Arsitektur Sistem Hukum dalam Menghadapi Situasi Darurat Bencana

Dr Anang Puji UtamaDosen Fakultas Keamanan Nasional Universitas Pertahanan

BENCANA alam dan nonalam sering kali datang lebih cepat daripada kemampuan negara meresponsnya. Dalam keadaan normal, pembagian kewenangan antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah dapat berjalan melalui prosedur, koordinasi, dan mekanisme birokrasi yang telah ditetapkan. Namun, ketika bencana alam atau nonalam terjadi dalam skala besar, pertanyaannya adalah apakah arsitektur hukum kita memungkinkan negara bergerak cepat dalam kondisi darurat sebagai satu kesatuan?

Pertanyaan ini penting karena bencana nasional bukan sekadar persoalan lingkungan atau kemanusiaan. Bencana dalam skala besar dapat melumpuhkan infrastruktur, mengganggu pelayanan publik, menghambat distribusi pangan dan energi, menyebabkan pengungsian, menekan perekonomian, serta mengganggu stabilitas sosial. Pada titik tertentu, bencana berubah menjadi persoalan ketahanan nasional. Persoalan ini dapat berkembang pada kondisi negara dalam keadaan darurat.

Kondisi negara dapat menjadi rentan ketika masyarakat kehilangan akses terhadap pangan, air, energi, kesehatan, transportasi, dan informasi. Karena itu, kemampuan negara menghadapi bencana merupakan bagian dari kemampuan negara menjaga ketahanan nasional.

Indonesia memiliki berbagai peraturan mengenai penanggulangan bencana, pemerintahan daerah, keadaan darurat, pengelolaan keuangan negara, pelayanan publik, serta berbagai sektor yang berkaitan dengan risiko bencana. Persoalannya bukan semata-mata kekurangan regulasi, tetapi yang lebih mendasar adalah apakah berbagai regulasi tersebut telah membentuk arsitektur tata kelola krisis yang terpadu.

Bencana yang Melampaui Batas AdministratifDalam kondisi normal, pembagian urusan pemerintahan merupakan konsekuensi dari desentralisasi. Pemerintah daerah memiliki peran penting dalam memberikan pelayanan kepada masyarakat dan menangani persoalan di wilayahnya. Pendekatan ini masuk akal karena daerah memiliki pengetahuan dan kedekatan yang lebih baik terhadap karakteristik masyarakat dan wilayahnya. Tetapi bencana besar memiliki karakter yang berbeda. Bencana tidak mengenal batas administratif.

Banjir dapat melintasi beberapa kabupaten dan provinsi. Kebakaran hutan dapat menghasilkan asap lintas wilayah. Bahkan melintasi batas negara. Gempa atau tsunami dapat merusak jaringan transportasi, listrik, telekomunikasi, air minum, dan fasilitas kesehatan secara bersamaan.

Dalam keadaan seperti itu, mekanisme pemerintahan biasa dapat menjadi tidak memadai. Negara membutuhkan kecepatan pengambilan keputusan, kesatuan koordinasi, mobilisasi sumber daya, dan kemampuan bertindak lintas wilayah.

Sebuah bencana besar dapat menimbulkan efek berantai. Kerusakan infrastruktur menyebabkan terganggunya pelayanan dasar. Gangguan pelayanan dasar memengaruhi kesehatan dan aktivitas ekonomi. Gangguan ekonomi dapat meningkatkan kerentanan sosial.

Pengungsian dalam jumlah besar membutuhkan pangan, air, tempat tinggal, kesehatan, dan keamanan. Jika kondisi tersebut berlangsung lama, tekanan sosial dan ekonomi dapat berkembang menjadi persoalan stabilitas. Kondisi seperti ini yang membuat bencana relevan dengan ketahanan nasional.

Ketahanan nasional tidak hanya dibangun dengan kekuatan pertahanan militer, tetapi negara juga membutuhkan ketahanan pangan, energi, air, kesehatan, infrastruktur, ekonomi, serta ketahanan sosial dan pemerintahan.Bencana menjadi semacam pengujian terhadap kapasitas negara. Bencana menguji apakah negara mampu mempertahankan fungsi-fungsi dasarnya ketika sistem normal terganggu. Penanggulangan bencana sesungguhnya adalah pengujian tentang seberapa tangguh negara menghadapi krisis.

Kolaborasi Pemerintah Pusat dengan Pemerintah DaerahMenjadikan bencana sebagai persoalan nasional tidak berarti seluruh kewenangan harus ditarik ke pemerintah pusat. Justru di sinilah pentingnya desain hubungan pusat dan daerah yang tepat.

Pemerintah daerah tetap merupakan aktor pertama yang berhadapan langsung dengan masyarakat ketika bencana terjadi. Pemerintah daerah mengetahui kondisi lapangan, kelompok masyarakat yang rentan, lokasi pengungsian, jaringan pelayanan dasar, dan sumber daya lokal yang tersedia.

Persoalannya, kapasitas daerah tidak sama. Ada daerah dengan struktur kelembagaan penanganan bencana yang kuat, sumber daya fiskal memadai, sistem peringatan dini yang baik, dan infrastruktur yang relatif siap. Tetapi ada pula daerah yang menghadapi keterbatasan personel, anggaran, peralatan, maupun kapasitas kelembagaan.Negara perlu memiliki mekanisme yang memungkinkan pemerintah pusat memberikan dukungan atau melakukan intervensi ketika kapasitas daerah telah terlampaui.

Di sinilah konsep peran pemerintah pusat menjadi relevan. Pemerintah pusat perlu memiliki kewenangan untuk mengonsolidasikan sumber daya nasional ketika bencana melampaui batas wilayah atau kapasitas pemerintahan daerah.Namun, peran pemerintah pusat dalam hal ini bukan berarti menghapus otonomi daerah. Pelaksanaan peran pemerintah pusat ini merupakan mekanisme untuk memastikan bahwa ketika kapasitas lokal tidak lagi memadai, negara tetap mampu hadir secara efektif.

Persoalan penting yang perlu diperbaiki adalah kejelasan mengenai kondisi yang memungkinkan pemerintah pusat melakukan intervensi dan mengambil alih koordinasi tertentu. Jangan sampai hukum hanya menyatakan bahwa pemerintah pusat "dapat memberikan bantuan", sementara tidak jelas kapan bantuan tersebut harus diberikan, kapan koordinasi harus dikonsolidasikan, dan siapa yang bertanggung jawab ketika kapasitas daerah sudah tidak memadai.

Parameter dapat dikembangkan berdasarkan sejumlah indikator: luas wilayah terdampak, jumlah penduduk, kerusakan infrastruktur kritis, gangguan terhadap pelayanan dasar, dampak lintas wilayah, kapasitas pemerintah daerah, serta potensi gangguan terhadap kepentingan nasional. Dengan demikian, penetapan bencana nasional tidak hanya menjadi keputusan politik, tetapi juga memiliki basis objektif dan mekanisme hukum yang jelas.

Membangun Arsitektur Hukum Saat Negara Dalam Keadaan Darurat Ada setidaknya tiga hal yang perlu diperkuat. Pertama, substansi hukum. Regulasi perlu memberikan kewenangan yang jelas untuk mengambil keputusan secara cepat dalam keadaan krisis, termasuk mobilisasi anggaran, personel, logistik, data, dan infrastruktur. Kecepatan tentu penting, tetapi harus tetap disertai mekanisme akuntabilitas.

Kedua, struktur kelembagaan. Pemerintah pusat, pemerintah provinsi, pemerintah kabupaten/kota, lembaga penanggulangan bencana, kementerian teknis, aparat keamanan, dunia usaha, dan masyarakat perlu memiliki pembagian peran yang jelas. Yang dibutuhkan bukan sekadar lebih banyak lembaga, tetapi siapa memimpin, siapa mendukung, dan siapa bertanggung jawab.Ketiga, budaya hukum dan birokrasi. Pemerintahan harus bergerak dan memberikan respon segera. Negara tidak boleh baru bergerak ketika bencana telah terjadi. Risiko harus dipetakan dan dimasukkan sejak awal ke dalam perencanaan pembangunan, tata ruang, pembangunan infrastruktur, penganggaran, dan pelayanan publik.Negara harus siap menghadapi kondisi ketika keadaan normal terganggu. Ketangguhan sebuah negara tidak hanya terlihat ketika semuanya berjalan normal.

Ketangguhan justru terlihat ketika negara mengambil keputusan dan tindakan tepat saat negara dalam keadaan darurat. Karena itu, perlu cara berpikir baru mengenai bencana. Bencana nasional bukan hanya urusan lembaga atau pemerintah daerah tertentu, tetapi terkait dengan persoalan state capacity.

Yang perlu dibangun adalah kapasitas pemerintah untuk menangani berbagai dampak kebencanaan dengan segera. Dan seluruh institusi negara dapat bergerak secara terkoordinasi ketika krisis melampaui batas kewenangan dan kapasitas daerah.

Pemerintah daerah tetap menjadi ujung tombak pelayanan masyarakat. Tetapi negara juga harus memiliki mekanisme untuk mengonsolidasikan kewenangan dan sumber daya ketika kepentingan nasional terancam.

Dengan demikian, yang diperlukan adalah membangun arsitektur pemerintahan yang mampu beradaptasi antara kondisi normal dan kondisi krisis atau darurat. Bencana nasional pada akhirnya bukan hanya menguji kesiapan alat dan anggaran, namun juga menguji apakah hukum, kelembagaan, dan pemerintah kita mampu bergerak sebagai satu kesatuan.